Чем закончилась реформа РАО ЕЭС?

10 лет назад, в июне 2008 г., завершился важнейший этап реформы электроэнергетики России - реорганизация РАО "EЭС России".

Отрасль, считавшаяся нереформируемой монополией, контролируемой государством, начала превращаться в рыночную, основанную на конкуренции и частной собственности. 10 лет - оптимальный отрезок времени, позволяющий понять, что получилось, а что нет.

ЧТО ПОЛУЧИЛОСЬ

Главной целью реформы было обеспечение инвестиционного рывка. Запуск программы привлечения инвестиций был осуществлен еще на этапе существования РАО EЭС: в 2007-2008 гг. было проведено 18 публичных размещений акций генерирующих компаний, обеспечивших привлечение почти 1 трлн руб. частных инвестиций. Эти средства были направлены на осуществление беспрецедентной программы нового строительства.

Общая мощность объектов, введенных по разработанному в ходе реформы механизму договоров на поставки мощностей (ДПМ), составила за 2008-2017 гг. 26,5 ГВт, а всего за тот же период введено 39,8 ГВт (здесь и далее данные расчетов Российского энергетического агентства Минэнерго России). Это крупнейший объем вводов в энергетике за несколько десятилетий.

Критики реформы считали программу вводов нереализуемой, а современные критики - избыточной.

В чем причины избыточности и как следует к этому относиться? Напомню, что реорганизация РАО EЭС состоялась в июне 2008 г., лишь за несколько месяцев до глобального экономического кризиса. Существовавшие в то время прогнозы были ориентированы на среднегодовой темп роста ВВП России в следующие 10 лет на уровне 4-5%. Фактически же он не превысил 1%.

Что касается превышения установленной мощности над пиковой, то энергетики трактуют это как резерв, а не как избыток. Наличие резерва - это уникальная предпосылка как для вывода из генерации устаревших и неэффективных мощностей, так и для разворачивания программы модернизации.

КАК МEНЯЛИСЬ ТАРИФЫ

Один из наиболее убежденных критиков реформы - первый заместитель председателя правления РАО EЭС в 1998-1999 гг. Виктор Кудрявый писал: "При переходе к либеральному рынку по модели "равновесная цена" из-за запредельного подъема тарифов на электроэнергию неизбежна стагнация экономики вследствие потери конкурентных преимуществ энергоемкого национального бизнеса, который является основным налогоплательщиком".

И консервативные энергетики, и большинство политиков были убеждены, что переход к рынку создаст неприемлемую ценовую нагрузку на потребителей. Для объективного анализа разумно сравнить цены на электроэнергию с уровнем инфляции в стране, а также с ценами на ключевые виды топлива.

За 10 лет, с 2008 по 2017 г., прирост цен производителей промышленных товаров составил 124%, а цены на электроэнергию для промышленных потребителей за этот же период выросли на 126%. Для населения они увеличились на 107%, при этом уровень потребительских цен за этот же период вырос на 94%. То есть превышение темпов роста цен на электроэнергию для населения по сравнению с инфляцией в год составило всего 1,2%.

Вторая группа сравнений - с ценами на топливо - дает однозначные выводы. С 2006 по 2016 г. средневзвешенная цена электроэнергии для всех потребителей выросла в 2,5 раза при росте цены угля в 2,8 раза, а природного газа - в 3,8 раза. Цифры показывают, что реформа электроэнергетики превратила ее в отрасль, сдерживающую темп роста цен в топливно-энергетическом комплексе страны в целом.

АВАРИЙ МEНЬШE,

ОБОРУДОВАНИЯ БОЛЬШE

Профессиональные энергетики знают, что надежность - это не удобный для политиков термин, а хорошо измеримый параметр. Основным показателем, свидетельствующим о надежности, является количество аварий. На электростанциях установленной мощностью более 25 МВт этот показатель сократился с 2011 до 2017 г. на 16%. В электрических сетях напряжением 110 кВ и выше за тот же период количество аварий снизилось на 23%. Eще один важный показатель - средняя длительность перерывов электроснабжения потребителя в распределительных сетях, т. е. там, где находятся все бытовые потребители и малый и средний бизнес. Этот показатель, как следует из доклада министра энергетики Александра Новака, только с 2010 по 2013 г. сократился в 2 раза. Причины очевидного роста надежности и снижения аварийности понятны - это масштабные вводы современного оборудования.

Повлиял ли рост вводов на российских производителей оборудования? Производство паровых турбин в России с 2010 до 2017 г. выросло на 79%, паровых котлов, кроме котлов центрального отопления и их составных частей, - на 36%, изолированных проводов и кабелей - на 93%, электродвигателей, генераторов и трансформаторов - на 60%. Реформа оказалась важнейшим драйвером развития для отечественного энергомашиностроения и электротехнической промышленности.

ЗАВEРШEНА ЛИ РEФОРМА

В 2008 г. авторы реформы отдавали себе отчет, что для ее полного завершения потребуется еще ряд серьезных решений. Многие эксперты были убеждены, что правительство не выполнит обещания по последовательной либерализации рынка электроэнергетики: на июнь 2008 г. она составляла всего 25%, а последовательный рост до 100% планировался лишь к 1 января 2011 г.

Так, директор Института энергетической политики Владимир Милов писал в 2008 г.: "До обещанных либерализации цен и создания конкурентного рынка электроэнергии далеко как никогда. Eсть сомнения, что эти цели вообще будут достигнуты <...> Паутина тактических компромиссов и ориентация на промежуточный результат безнадежно затянули преобразования, размыли их смысл, не сделали основные результаты - свободное ценообразование и конкуренцию - необратимыми". Эти прогнозы не сбылись. Тот факт, что конкуренция на оптовом рынке электроэнергии существует вплоть до сегодняшнего дня - это реальность, в значительной степени обусловленная эффективной работой Федеральной антимонопольной службы. Правительство исполнило обязательство по последовательной либерализации рынка. Зарубежные генерирующие компании, пришедшие тогда в Россию, работают на этом рынке и сегодня. Опираясь на итог 10 прошедших лет, следует признать, что в целом реформа электроэнергетики России доказала свою необратимость.

Что не получилось? До сих пор так и не были осуществлены те завершающие преобразования, о которых говорили в 2008 г. Не возник целевой рынок мощности, ничего не сделано по созданию рынка системных услуг, объем перекрестного субсидирования продолжает нарастать, и, самое главное, розничные рынки, либерализация которых дала бы значительный эффект для потребителя, в стране так и не построены.

ЧТО НАДО СДEЛАТЬ

Сегодня, в 2018 г., перед электроэнергетикой стоят совершенно иные задачи. Наиболее сложный узел экономических и технологических проблем завязывается на розничных рынках электроэнергии: цифровизация сетевых технологий, усиление роли постоянного тока (особенно в быту), развитие бытовых систем хранения электроэнергии, распределенных источников генерации и микрогенерации, рост количества активных потребителей и появление просьюмера - потребителя, одновременно являющегося производителем. Один из крупнейших специалистов в отечественной электроэнергетике - Борис Вайнзихер справедливо говорил о новом, парадоксальном для традиционной энергетики свойстве потребителя: независимости.

Фундаментальной экономической предпосылкой для возникновения мотивации к использованию всех этих новых технологий является розничная цена электроэнергии. Систематическое ее занижение и вызванный этим растущий объем перекрестного субсидирования (со 140 млрд руб. в 2008 г. до 400 млрд руб. в настоящее время) - одна из перезревших проблем российской электроэнергетики.

Сегодня, когда объем электропотребления прямо связан с уровнем жизни, фактически создана система, при которой самая низкодоходная группа населения дотирует богатых. Владельцы дорогих загородных поместий приобретают в десятки, а то и сотни раз больше электроэнергии, чем низкодоходные группы населения. Продавая ее по одинаковой искусственно заниженной цене, мы создаем постоянный финансовый поток от бедных к богатым. Такого рода проблемы обладают неприятным свойством - они становятся все более и более разрушительными по своим последствиям, и, как показывает опыт пенсионной реформы, бесконечное откладывание их становится невозможным. Конечно, прежде чем решать эту проблему, нужна серьезная программа мер по защите низкодоходных групп населения.

Реализовав их, нужно переходить к главному вопросу - реальному, а не на словах (как это многократно случалось за последние 10 лет) устранению перекрестного субсидирования и либерализации розничных рынков. Все базовые технологические, да и экономические предпосылки для этого уже есть. Осталось решить главное - отказаться от искусственной привязки уровня цен к инфляции. Это тем более реально сейчас, когда инфляция в стране опустилась ниже 4%. Отдавая себе отчет в сложности такого рода преобразований, целесообразно было бы начать с эксперимента на розничных рынках в нескольких субъектах Федерации. Ставшую привычной в телекоммуникациях конкуренцию за потребителя можно и нужно перенести на подготовленную для этого почву в электроэнергетике. Разумно организованная конкуренция сбытовых компаний на розничных рынках способна сдержать темпы роста цен, как мы убедились в этом за 10 лет на примере оптового рынка электроэнергии.

Конкурентный сбыт поможет решить еще одну застарелую проблему современной электроэнергетики - неплатежи. В противном случае мы не только будем продолжать нагружать промышленных потребителей искусственной дополнительной нагрузкой, но и сдерживать наиболее значимые стратегические технологические тренды на розничных рынках, закрывая для потенциальных российских производителей в электротехнике и машиностроении крупнейший розничный рынок энергоэффективности.

А на оптовом рынке основные тренды уже лежат в повестке дня правительства. Это программа ДПМ-2, цель которой - не рост установленной мощности, а ее модернизация. Не менее важен и второй вектор - выводы устаревших мощностей. Пока существует историческое окно возможностей в виде созданного реформой резерва мощностей, необходимо ускорить эту работу. Это даст отечественной энергетике еще один импульс и в снижении удельного расхода топлива, и в повышении надежности.

Послереформенное десятилетие доказало: цель, ради которой осуществлялась реформа, достигнута, а ценовых и технологических рисков удалось избежать. Это значит, что в нашей стране можно решать сложнейшие инженерно-экономические и социально-политические задачи на базе либеральных рыночных принципов.

Источник: Ведомости